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    中共中央宣傳部理論局2020年理論熱點面對面《中國制度面對面》出版發行。

    高效協同更便民（中國制度面對面⑥）

    ——中國特色社會主義行政體制如何優化？

    1949年10月，新中國中央人民政府政務院成立時，設有35個機構。為適應社會主義建設的需要，此后進行了6次政府機構改革，到1981年國務院組成部門增加到52個、其他工作部門48個，達到新中國成立以來的最高峰。改革開放40多年來，隨著社會主義市場經濟和對外開放的深入發展，我國又先后進行了8次政府機構改革，到2018年國務院組成部門調整到26個、其他工作部門14個。可以說，行政體制改革的步伐與事業的發展進步同頻共振，政府的職責使命與國家的繁榮富強息息相關。

    在當代中國，政府作為國家治理的樞紐，是國家權力機關的執行機關，承擔著推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重要職責。構建中國特色社會主義行政體制，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。黨的十九屆四中全會《決定》立足更好執行黨和國家決策部署，對堅持和完善中國特色社會主義行政體制提出明確要求，為建設人民滿意的服務型政府提供了堅實的制度保障。

    一 探索中國式行政

    古往今來，政府在國家政治活動中扮演著極為重要的角色。在我國古代，歷朝歷代的政府和官僚體系，都是為實現皇權的統治而服務的。無論是秦漢“三公九卿”還是隋唐“三省六部”，無論是宋元“二府三司”“一省兩院”還是明清內閣制，都是為維護封建制度和秩序而設置的集權工具。正如司馬遷《史記》所言：“天下之事無小大，皆決于上。”

    近代以后西方國家的政府，作為政黨政治的一種主要組織形式，無論其掌控權在不同政黨之間怎樣倒手，代表和維護的都是資產階級的利益。西方國家的總統、總理、首相等政府首腦，雖然其各自國家的政體有所不同，但他們都是資產階級政黨的代言人。針對這種政治現象，恩格斯深刻指出，“他們輪流執掌政權，以最骯臟的手段來達到最骯臟的目的”，“這些人表面上是替國民服務，實際上卻是對國民進行統治和掠奪”。

    社會主義國家的政府，是以馬克思主義國家學說為指導建立起來的，區別于以往一切舊政府，不是為少數人謀利益，而是為維護絕大多數人利益而存在的。新中國的人民政府從誕生之日起，就在黨的領導下，把為人民服務、推動國家發展作為不懈追求和目標。

    按照馬克思主義的觀點，政府作為上層建筑的一部分，是由經濟基礎決定的。經濟不斷發展，社會不斷進步，人民生活不斷改善，上層建筑就要適應新的要求不斷進行改革。這是人類社會發展的一條普遍規律。在某種意義上，經濟基礎就好比氣候，政府體制就像衣服一樣，氣候出現冷熱變化，衣服也隨之增減。新中國成立70多年來，根據不同時期的發展要求和特點，人民政府不斷改革調整自己的職能定位和內部架構，使行政體制更好地適應經濟社會發展。

    新中國成立初期，國家的主要任務是盡快恢復國民經濟，鞏固新生的人民政權，開展大規模社會主義建設。此時我國行政體制的建立和調整，基本上圍繞著這一主要任務來進行。從最初政務院35個部門開始運轉，到1954年國務院正式成立，再到1956年精簡機構下放權力……我國行政體制從零起步，伴隨著社會主義革命和建設的進程不斷發展。這一時期我國的行政體制，主要是為了適應計劃經濟而建立的，對國民經濟的恢復和穩定發揮了積極作用。但也存在政企不分、管得過多過細的問題。20世紀50—70年代，僅機械工業領域就有七八個部委。后來發生了十年內亂，使國家行政體制遭到嚴重破壞，甚至一度處于癱瘓狀態。

    “文化大革命”結束后，政府機關得到大規模恢復和重建，但同時也帶來機構臃腫、效率不高等問題。鄧小平同志指出，精簡機構是一場革命；如果不搞這場革命，是不可能得到人民贊同的。自此，我國行政體制改革的主要任務，就是適應黨和國家工作中心轉移、社會主義市場經濟發展和各方面工作不斷深入的需要。這些年來，我國行政體制改革深入推進，使政府角色發生重大變化，由“全能型政府”逐漸向“服務型政府”轉變，各方面行政職能不斷優化、逐步規范，實現了政府職能體系的重大轉變。同時，隨著經濟社會發展，一些新行業新業態新領域不斷涌現，我國行政體制也圍繞這些方面進行改革，以適應社會生產力的快速發展。

    “世易時移，變法宜矣。”黨的十八大以來，為適應推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，我國行政體制改革向縱深發展。特別是黨的十九屆三中全會作出深化黨和國家機構改革的決定，圍繞完善堅持黨的全面領導的制度、優化政府機構設置和職能配置、統籌黨政軍群機構改革、合理設置地方機構4個方面進行了部署，對政府職能和結構進行了大幅度改革，堪稱一次系統性、整體性的重構。黨的十九屆四中全會按照更加成熟更加定型的目標，對行政體制改革的基本方向和重點任務作出部署。可以預見，隨著行政體制改革效能的初步顯現，一個職責明確、依法行政的政府治理體系正在形成。

    回顧過去70多年，中國特色社會主義行政體制是立足我國基本政治架構、適應經濟社會發展需要而形成的中國式行政。它之所以行之有效，就在于能夠充分反映黨的意志和人民意愿，能夠調節政府和市場、政府和社會、中央和地方的關系，使經濟社會既充滿活力又有序發展。

    二 建設服務型政府

    為企業松綁、為創新助力、為公平護航……黨的十八大以來，一場廣泛而深刻的“放管服”改革在神州大地激蕩開來。國家層面大刀闊斧推進，大幅削減行政審批事項，徹底終結非行政許可審批，堅決砍掉各種“奇葩”證明，盡量壓縮企業開辦時間；地方政府因地制宜進行探索，如“最多跑一次”“一枚公章管審批”“不見面審批”“一門式一網式”等，創造了許多好經驗好做法。這場上下聯動的行政體制改革，實現了政府機構和運行機制的華麗轉身，使經濟社會活力競相迸發、財富創造源泉充分涌流。

    據統計，2019年全國新登記市場主體2377萬戶，平均每分鐘有超過40戶誕生；全年累計新增減稅降費超過2.3萬億元，企業負擔得到大幅減輕；推出市場準入負面清單事項131項，縮減比例達13%，放寬了企業進入的領域。這些數據，集中反映了各級政府以斷腕之痛打開市場活力之門所獲得的巨大紅利，是建設人民滿意的服務型政府的亮麗成績單。

    服務型政府，相對于傳統的管制型政府而言，通俗地講，就是以服務人民、服務市場和社會為目標，并承擔相應職責的現代政府治理模式。建設服務型政府是現代國家治理的一個重要標志，是我國行政體制改革的基本方向。這些年來，圍繞這一方向，我們持續推進行政體制改革，促使各級政府加速向服務型政府轉變，積累了寶貴經驗。黨的十九屆四中全會全面總結我國行政體制改革的成功做法，對建設人民滿意的服務型政府作出了整體性的制度安排。

    由“大包大攬”走向“收放有度”，大力加快政府職能轉變。建設服務型政府，就是要正確處理政府和市場、政府和社會的關系，明確政府的職責邊界，該由政府做的不缺位，該由市場和社會做的一定要放權到位，不能越俎代庖。這次全會提出要優化政府職責體系，完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能，為轉變政府職能指明了方向。形象地說，就是政府要當好國民經濟的“領航員”、市場秩序的“裁判長”、和諧穩定的“守護神”、公共服務的“供給方”、美麗中國的“捍衛者”。

    由“物理重組”走向“化學反應”，不斷激發政府結構效能。2018年2月至2019年7月，一年多來，從中央到地方，深化黨和國家機構改革全面展開、壓茬推進。國務院主要涉及23個部門，正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，各地政府也進行了大幅度調整合并。這次改革力度之大、范圍之廣、程度之深前所未有。現在，改革已經完成合署辦公、人員轉隸、機構掛牌等“物理重組”，還需要通過繼續優化政府組織結構，使之發生脫胎換骨的“化學反應”，讓政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同，形成高效率組織體系。

    由“粗放式管理”走向“高質量服務”，著力提高政府工作水平。現代政府的一個重要標志，就是政府職能由管理型向服務型轉變。近年來，隨著建設服務型政府的深入推進，各級行政機關服務群眾的意識不斷增強，門難進、臉難看、事難辦的現象明顯減少，基于大數據、云計算、人工智能等互聯網新手段提高政務服務水平的能力顯著提升，“信息孤島”“數據煙囪”“連接壁壘”等問題正在破解，但與人民群眾更高期待相比還有一定差距。2019年年底，國務院辦公廳印發《關于建立政務服務“好差評”制度提高政務服務水平的意見》，目的就是要充分發揮群眾評價的激勵機制，推動政務服務水平持續提升。

    三 發揮兩個積極性

    中央和地方的關系，這是一個亙古存在的政治話題。二者的關系處理得好，國家就能長治久安、繁榮發展；處理得不好，國家要么陷入內亂甚至分裂，要么失去活力乃至衰退。

    我國古代2000多年的封建統治，總體上是中央集權占主導。歷史上幾次大分裂時期，都與地方勢力過大有關。元明清的統治者吸取了歷史教訓，通過不斷加強中央集權，確保了延續千年的大一統格局。這種高度的中央集權在明清時期達到了頂峰，極大遏制了地方的自主性，社會上出現的新興生產力因素被扼殺在萌芽狀態，使封建的腐朽統治又延續了好幾百年，成為近代以后中國落后于西方的一個重要原因。從我國封建王朝興衰成敗的歷史來看，在“家天下”的統治框架內，無論王朝如何更替，中央和地方的權力分配都是“零和博弈”的對立關系，是永遠無法解開的死結。

    社會主義中國建立后，我們黨認為在社會主義制度下，中央和地方政府都代行人民的權力、代表人民的利益，沒有自己的特殊利益，因而在本質上是一致的、統一的，是相輔相成、相得益彰的關系。但我國是一個大國，有自己特殊的國情，人口眾多，地域遼闊，一個省比有的國家還大，各地發展很不平衡。怎么做到既能保證號令統一又能調動地方積極性，始終是中國特色社會主義行政體制面臨的重大課題。毛澤東同志在《論十大關系》中指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”

    新中國成立70多年來，我們黨始終把處理好中央和地方的關系作為國家治理的頭等大事，既注重維護國家統一和中央權威，又賦予地方更多自主權，使兩個積極性都能得到充分發揮。黨的十九屆四中全會站在中國特色社會主義長遠發展的歷史高度，從制度層面對理順中央和地方的權責關系作出剛性要求，努力構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。落實好全會精神，必須科學把握統一性和多樣性的關系，提高政治站位，克服本位主義，形成上下一條心、合力辦大事的生動活潑局面。

    在事權劃分上，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少并規范中央和地方共同事權。同時，賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。規范垂直管理體制和地方分級管理體制，形成權責一致的管理體制。

    在財權分配上，優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。按照分稅制原則，把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，為各級政府履行事權和支出責任提供財力保障。

    民之所望，施政所向。1949年10月1日，毛澤東同志在天安門城樓上莊嚴宣告：“中華人民共和國中央人民政府今天成立了！”從那天起，人民政府秉持人民至上的理念一路走來，以自我革命的精神和無愧于時代的業績，深深踐行了“人民有所呼，改革有所應”的公仆情懷和使命擔當。

    深度閱讀

    1.《中共十九屆三中全會在京舉行 中央政治局主持會議 中央委員會總書記習近平作重要講話》，《人民日報》2018年3月1日。

    2.《習近平在深化黨和國家機構改革總結會議上強調 鞏固黨和國家機構改革成果 推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》2019年7月6日。

    《 人民日報 》（ 2020年08月06日 07 版）